20 世纪 80 年代以来，日本经济持续 “不景气”,社会竞争压力与日俱增。为了更好地促进社会发展 , 日本政府和国民再一次把关注的焦点聚集到教育改革上。随着教育改革进程的不断深化，教师资格证书制度和教师研修制度逐渐规范，一部分教师能以高标准鞭策自己，追求专业发展 ；另一部分教师却消极懈怠，逐渐暴露出在专业知识、技能和师德等方面的问题，最后沦为“指导力不足教师”。“指导力不足教师”的客观存在一定程度上削弱了民众对教育的信赖，成为阻碍教育事业健康发展的隐患。日本政府认识到只有对这部分教师进行科学管理，全面提升教师素质，才能更好地回应国民对于学校教育的期待。本文在梳理日本 “指导力不足教师” 相关政策的发展脉络、归纳不同阶段的发展特点、分析其人事管理系统及其运作流程细节的基础上，总结日本在 “指导力不足教师”相关政策及其实施方面的特点。

一、“指导力不足教师”的政策演进及阶段性特点

历经萌芽期、发展期、成熟期三个阶段, 日本政府逐步确立了“指导力不足教师”管理工作的指导思想，并不断对相关政策进行完善，最终以文部科学省（下文简称“文部省”）“省令”的形式对“指导力不足教师”的管理办法进行了规范。

（一）20 世纪 80 年代 ：萌芽期

20 世纪 80 年代，日本社会关于 “问题教师” “后进教师”的负面评论逐渐增多，给国民教育发展带来了巨大影响。[1]1985 年 4 月，日本临时教育审议会在对初、中等教育改革中的教师资质问题进行审议时，首次提出了 “不合格教师”的说法 [2]，此为“指导力不足教师”概念的前身。一年后的第二次报告中，临时教育审议会对“不合格教师”的处理办法进行阐释：“为了更好地解决不合格教师的问题，可以考虑在各地教委设立以教育家、医生、律师等为主要成员的咨询机构，以便在调查、审议等阶段提出专业的意见。”[3]1987 年 8 月 7 日，中央教育审议会（下文简称“中教审”）第四次报告中提出了“提升教师素质”的措施，包括实行“初任者研修制度”、修订《教职员资格法》中的教师资格种类标准和社会人任教规则等，主要目的是希望通过培养优秀教师来缓和民众对于国民教育质量的担忧。

这一阶段日本政府对 “不合格教师” 的管理处于探索萌芽期，政策内容相对概括，基本上只提供思路和方向，不合格教师的含义需进一步挖掘，其处理办法也有待完善。

（二）20 世纪 90 年代 ：发展期

20 世纪 90 年代，日本持续关注 “不合格教师” 问题，并且在已有政策基础上进行细化与扩展，进一步规范了“不合格教师”的定义和管理办法。1991年文部省举办的 “教师心理健康研讨” 会议对教师工作现状和心理问题进行了研讨分析，随后在1993年6月公示的 “审议总结” 中归纳出3种问题教师类型 ：精神疾病患者，教学指导力和对待儿童态度均存在显著不足者，违反法律条款必须受到惩戒者。[4]这一文件间接扩展了 “不合格教师” 的内涵。1998年9月通过的中教审报告 《关于今后的地方教育行政》 则明确了对不合格教师应该采取的处理态度 ：“对于无法与孩子建立信赖关系以及患有精神疾病不适合教育工作的教师，教委应在持续观察、指导、研修的基础上，必要时参照公务员法第28条的分限制度进行处理”。[5]在1999年12月的教育职员养成审议会报告 《培养、录用和研修的协调运作》 中，对处理办法做了进一步补充说明 ：“如果有其他适合的工作职位，且符合教师本人的真实意愿，可考虑将其调离原单位”。[6]

这一阶段日本政府对于 “指导力不足教师” 的管理逐渐走上了系统化、正规化的轨道，通过不断完善 “指导力不足教师” 的含义和管理措施，修订调整相关条例规定，为后续政策的具体实施提供了有力保障。

（三）21 世纪至今 ：成熟期

迈入 21 世纪之后，日本持续对 “不合格教师” 管理政策进行完善，使之具有更高的可操作性。2000年12月，教育改革国民会议报告《改变教育的17个提案》提出，“进一步扩大对不合格教师的处理办法空间，增加停职、免职、退休等选项 ；同时，要加大对优秀教师在金钱和人事方面的奖励和表彰力度”。[7]

2001 年 1 月，文部省制定的 《21 世纪教育新生计划 ：彩虹计划——7个重点战略》 提出了3个提升教师专业性的策略 ：第一，对优秀教师进行表彰和晋升 ；第二，对指导力不足的教师进行严格处理 ；第三，加强教师的社会体验和研修。[8]从这一年开始，“不合格教师”正式被改称为 “指导力不足教师”。2001年8月29日，文部科学事务部副部长通知中以正式文本形式明确了“指导力不足”的三方面含义，即“专业知识不精进、指导学习方法不恰当、缺乏理解学生的热情和积极性”。[9]2003 年 12 月 11 日，总务省行政评价局颁发的 《关于教师养成、资质向上的行政评价和监督结果的通知》 中提出，“必须要构建指导力不足教师人事管理制度，并且按照规定程序运行申报、认定、研修等一系列处理工作”，[10]这标志着指导力不足教师的人事管理开始走向制度化。2007年3月，中教审报告《关于教育基本法修正后教育制度修正的紧急必要性》 提出，对于指导力不足教师的管理必须严格化，认定标准的探讨、人事管理系统的构建、全国性方针的具体落实等都要迅速有序地开展。2008年2月，文部省颁布了具有划时代意义的 《关于指导力不足教师的人事管理系统指南》，在这份纲领性文件的指下，以各地教委为中心的 “指导力不足人事管理系统” 建设工作有序展开，陆续获得了良好的成效。[11]2008 年4月，日本又在《教育公务员特例法》第25条中对“指导力不足教师”的研修进行了补充规定：“指导力不足教师必须履行研修的义务，时间范围为 1-2 年，如果研修结束后情况仍未得到改善，可以对其做出免职等处分。”[12]之后为了从根源上减少指导力不足教师的出现，日本文部省持续完善诸如“新任教师研修” “10年经验教师研修” 等政策，通过有针对性地开展理论与实践结合的培训课程，帮助处在不同阶段的教师解决各种问题和困惑，稳步提升和巩固全体教师的综合素养和指导能力，间接降低了出现指导力不足教师的机率。

这一阶段日本政府对于 “指导力不足教师” 的管理已经趋于成熟，认定、处理、研修等一系列相关政策悉数出台，为后续 “指导力不足教师” 人事管理系统的建设和运作提供了依据和方向。

二、“指导力不足教师”人事管理系统及其运作流程    

通过以上分析可知，日本政府经过长期的研究探索逐步完善了 “指导力不足教师” 的内涵解释和政策定位，为后续的工作落实确立了指导思想。2008年，文部省通过 《关于指导力不足教师的人事管理系统指南》 这一纲领性文件，公布了详细的 “指导力不足教师” 管理办法及流程，日本各县市在相关政策内容的指引下陆续开始实施“指导力不足教师”的认定、处理、研修等一系列运作，并最终形成了完整的人事管理系统，对教师素质的全面提升起到了积极的作用。以下从认定前、认定中、认定后3个阶段对人事管理系统的运作细节和要点进行详细分析。

（一）指导力不足教师“认定前”阶段

1.把握教师日常工作情况

首先，各地教委需要定期巡视学校日常情况，积极推广教师评价政策的正确实施方法，与校领导进行有效的沟通交流，自上而下地对学校整体运作与教师的日常工作情况进行宏观把握。[13]

其次，各学校需要在校长带领下密切关注教师的常规工作动态，包括督导日常课堂教学，收集来自学生、家长和同事的多方反馈，适时对在工作上有欠缺的教师提出整改意见等。另外，学校内部需要创建平等交流的良好氛围，定期由校长、副校长、教务主任等校领导组织开展与教师的一对一面谈，并且将教师的个人想法和计划记录成册作为后续评价工作的客观依据。[14]

2.申报不合格教师名单

各校领导按照当地教委制定的相关标准对教师的日常教学工作和各方面表现进行考察、评判，并且对工作存在欠缺的教师及时提出整改意见。如果教师在接受建议后仍没有明显改善，校长必须将相关教师名单申报给教委，教委在接到名单后会派遣指导主事、管理主事等教育督导人员，与校长一起进行复核[15]，以确保申报过程的公正性。

（二）指导力不足教师“认定中”阶段

当“指导力不足教师”的申报名单确定后，教委会再次按照有关条例规定逐一对教师的技能、方法、态度等方面进行综合考察，这一过程中必须参考来自同事、学生和家长的反馈信息。当教师提出是由于身体或精神疾病等因素而导致对工作产生影响时，若该教师有正规医院的诊断证书，可经教委核实后进行医治 ；若无法提供相关医院证明则需要参加统一的研修培训，待研修结束之后可根据情况确认是否需要接受进一步的检查和治疗。[16]为了保证 “指导力不足教师” 认定结果的公正性，每位教师都可以对学校上报的 “指导力不足教师” 名单在这一阶段内进行口头或者书面的申诉，同时由医生、律师、家长和地方教委相关人员组成的认定委员会作为第三方组织提出意见和建议，教委将综合这几方信息得出认定结果。[17]

（三）指导力不足教师“认定后”阶段

1.不合格教师必须参加“指导改善研修”

根据日本 《教育公务员特例法》 第25条规定，每位“指导力不足教师”都必须参加指导改善研修，并且各地教委要按照不同教师的具体情况有针对性地开展研修。[18]研修类型分为校内研修和校外研修两种，校内研修由校长负责确定并组织实施，地方教委则通过提供研修计划、派遣专家指导访问等方式对校内研修提供支持。校外研修通常在地方教委指定的研修中心进行，由专任辅导教师为每位教师建立研修纪录档案，进行有针对性的辅导。[19]研修内容基本围绕 “指导力不足教师” 如何增强指导学生学习能力和现场授课能力展开，同时还为 “指导力不足教师” 解决工作中的人际关系烦恼提供专门咨询辅导。[20]

2. “指导改善研修”结束后的指导改善程度认定

研修结束后，各地教委要对参加教师的指导改善程度进行认定，将他们划分为3个层次 ：第一类是已经具备对儿童进行正确指导能力的合格教师 ；第二类是需要延长研修期限 继续提升相关指导能力的待改进教师 ；第三类是不具备正确指导儿童的能力且无法通过延长研修时间得到改善的不合格教师。为确保教师指导改善程度认定结果的公正性，每位参加研修的教师可以对认定结果在一定时间内进行口头或者书面的申诉，同时认定委员会将根据教师的研修记录档案提出第三方组织的意见和建议，最后教委再综合多方信息作出指导改善程度认定，[21]为最终的教师去向安排提供客观依据。

3. 指导改善程度认定之后的教师去向安排

在指导改善程度认定结果的基础上，教委将按照《教育公务员特例法》第25项第3条规定的具体要求对教师进行不同的去向安排。合格的教师将重新回到学校工作岗位，待改进的教师将继续参加研修 ；对不合格的教师将视其情况进行不同的处理[22]：情节较轻的教师可选择自愿退休或因病停职，情节较严重的教师会被处以免职、降级、停职、减工资等分限处分或惩罚处分①。

三、日本“指导力不足教师”政策与运作机制的相关思考

（一）政策设计重视人文关怀

各国在解决不合格教师的问题上大致有两个方向，一是努力使每个不合格教师转变为合格教师 , 二是责令每个不合格教师下岗。日本采取的态度是两种方向兼有 , 并且通过一系列政策规范逐渐形成了“评价、研修、处罚”一体化的管理模式。文部省2015年12月25日发布的 《公立学校教职员人事行政状况调查报告》 数据显示，日本2015年因为精神疾病而停职的教师人数为5045人，约占全体教职员工人数的0.55%，并且这一部分教师人数自2007年以后就始终在5000人左右浮动，没有明显下降的趋势。[24]由此可见，教师身心健康的压力不容小觑，必须得到更多的重视，而 “指导力不足教师” 相关政策机制正好在这方面起到较好的调节作用 ：经过1-2年强制性的指导力改善研修之后，一些能力改善合格的教师可以重返工作岗位，另一些能力欠佳的教师可继续参加指导力改善研修，仍未达到标准的教师除了触及刑事犯罪的需要依法处理，可以受到 “依愿退职”或“分限停职”等较为人性化的处理。一体化的管理模式能够在相对公平的环境下为教师提供更多选择，潜在地促进优胜劣汰和新老交替的循环，很好地体现了人文主义关怀的精神内涵。

（二）政策落实体现公平公正

为了确保处理流程及结果的公平公正，本在“指导力不足教师”人事管理系统的具体运作中加入了第三方组织——“认定委员会”的参与和监督。认定委员会由医生、律师、家长和地方教委工作人员等多个行业领域的精英人士组成，部分地区还会吸收中小学校长、大学教授、退休教师、临床心理学专家、民营企业家等专业人员加入，[25]认定委员会需要在指导力不足教师的“认定中”和“认定后”这两个重要阶段对教师的个人申诉和会议讨论的过程进行监督，及时给予专业意见支持，并且以书面形式将所有信息记录在教师的个人档案中。[26]第三方参与机制能帮助各地教委做出正确的判断和处理，有效地避免误判、错判或者不公正的行为发生，为评价过程和结果的公平公正提供有力保障。

（三）多方合力完善政策

20 世纪 80 年代至今，日本相关部门秉承着严谨的态度，孜孜不倦地从每一次实践探索中汲取经验，最终制定了科学规范的规章条例，为政策落实提供了符合时代发展要求的极具操作性的实施办法。同时，在整个政策的完善过程中还汇集了社会各界力量的参与，包括文部省、中教审、各地教委、认定委员会等众多组织机构，涉及政府官员、教师、律师、医生等不同行业的精英人士。正是有这些力量的交流与碰撞，才能不断地发现问题并且解决问题，积极推动着“指导力不足教师” 政策的进一步发展。

 （四）结果预设应考虑周全充分

日本 “指导力不足教师” 相关政策的初衷是惩戒不合格教师，并且让这部分教师在提升能力之后重返教学岗位。以最近发布的 2015年公立学校教职员人事行政状况调查报告为例（表1），随着对“指导力不足教师”的不断重视，虽然 2015 年日本全国受到批评教育的总人数比前一年有所增加，但受惩戒处分的教师比例和总体人数均有所下降。其中受到较重的“免职”处分和“停职”处分的教师虽然总体占比和以前相同，但实际人数分别比前一年有所减少；而受到较轻的“减薪”处分和“警告”处分的教师无论是占比还是具体人数都较上一年有了明显的减少。[27]

可以看出，日本针对 “指导力不足教师” 问题所采取的一系列措施已经起到了较好的惩戒和警示作用。根据文部省的相关政策规定，情节较轻的“指导力不足教师”除了被动接受处罚之外也可选择自愿退休或停职。一些官方研究数据明确显示，指导力改善研修之后重返讲台的实际人数少于预期，在“指导力不足教师”认定中和认定后两个阶段内提出退休或离职的教师人数迅速增加。[28]究其原因，主要是由于 “指导力不足教师” 相关政策的实施让教师们感到身心负担的加重，一些心理调节能力较弱的教师总是害怕会因工作失误受到处罚，长期处在焦虑紧张的精神状态中，难免对教师行业产生怀疑抵触的情绪。在负能量的长期侵蚀下，这部分教师的职业信念受到了猛烈动摇，逐渐失去了前进的动力和方向，最终只能选择离开。[29]

可以看出，政策的初期预想和最终结果之间难免会出现一些偏差，只有正视这些偏差，并且以此为解决问题的契机不断改善相关配套保障机制，才能够保证最后的政策实施获得较为理想的结果。

摘自：王芳,周晨.比较教育研究,2017年第8期.

注：本文系四川省教师教育研究中心立项课题《日本战后初期开放制教师培养制度成立及实施的历史考察》TER2008-012的研究成果